Diretora jurídica da ABCIP e com 25 anos de experiência em infraestrutura e PPPs analisa os desafios contratuais do setor, os impactos da nova COSIP e o papel das parcerias público-privadas na modernização das cidades
Em um setor que movimenta bilhões em contratos de concessão e enfrenta transformações tecnológicas em ritmo acelerado, a segurança jurídica deixou de ser um detalhe técnico para se tornar peça central do debate sobre iluminação pública e cidades inteligentes no Brasil. Poucos profissionais acompanham essa evolução com a profundidade de Vanessa Rosa, profissional com 25 anos de experiência em infraestrutura, direito administrativo e ambiental. Ao longo da carreira, assessorou tanto a iniciativa privada quanto instituições governamentais na estruturação de concessões e PPPs em setores que vão de rodovias e aeroportos a saneamento básico e iluminação pública.
Um Setor que se Reorganizou
Para entender o presente, Vanessa recorre ao passado recente. Durante muitos anos, a relação entre municípios e distribuidoras de energia elétrica no campo da iluminação pública foi, nas suas palavras, “meio torta”. O serviço de iluminação pública é, pela Constituição Federal, de titularidade municipal. No entanto, eram as distribuidoras, concessionárias de um serviço federal, que o prestavam na prática.
A resolução da ANEEL que reorganizou esse cenário transferiu definitivamente a responsabilidade para os municípios, encerrando uma contradição institucional que perdurou por décadas. Mas a relação com as distribuidoras não desapareceu: ela se transformou. “A distribuidora deixou de ser prestadora do serviço de iluminação pública e passou a ser fornecedora do insumo principal, que é a energia”, explica Vanessa. Sem energia, não há iluminação. E sem uma boa medição desse consumo, tampouco há eficiência financeira para o município.
Esse ponto, a qualidade da medição energética e o aprimoramento da relação entre municípios e distribuidoras, é apontado por ela como um dos temas mais relevantes da agenda atual do setor.
Insegurança Jurídica: Real, mas Gerenciável
Advogada especializada em concessões e PPPs há 30 anos, Vanessa é direta ao ser questionada sobre os riscos jurídicos do setor: eles existem, sempre existiram e sempre existirão. Mas o cenário, segundo ela, é de otimismo cauteloso. “Parece que no Brasil é tudo ruim. Não, o Brasil tem coisas boas também. A nossa legislação de PPPs é uma legislação boa, consolidada, testada.”
Os contratos de iluminação pública, mais recentes dentro do universo das concessões, passaram por um processo natural de aprendizado. Os primeiros, estruturados às vezes com pressa ou por municípios sem experiência prévia no modelo, carregavam mais inseguranças. Os mais recentes, beneficiados pela entrada de grandes estruturadores como Caixa Econômica Federal e BNDES, além de consultorias privadas especializadas, chegaram a um nível de maturidade significativamente maior.
Para Vanessa, os pontos críticos de qualquer contrato do setor passam por quatro eixos: uma alocação de riscos clara e bem calibrada; mecanismos que antecipem as mudanças tecnológicas ao longo da vigência contratual; estruturas robustas de pagamento e garantia pública; e uma boa capacidade de gestão por parte do município. “Às vezes a insegurança não vem do contrato em si, que é bom, mas da execução. O poder concedente aqui é o município, e a gente tem muitos municípios com várias dificuldades.”
PPPs: O Modelo que Financia o Futuro
Questionada sobre a eficácia das parcerias público-privadas na modernização da iluminação pública, Vanessa defende o modelo. A PPP permite que o investimento necessário para modernizar um parque luminotécnico, que poderia demandar anos de desembolso público, seja realizado de forma acelerada pelo concessionário privado, com amortização distribuída ao longo do contrato. “Aquele dinheiro que o município não tem para gastar em três anos vem o investidor, traz, e vai amortizar isso ao longo do tempo.”
Há ainda um incentivo embutido no modelo que Vanessa destaca: a concessionária que faz a modernização é a mesma que vai operar o sistema pelos anos seguintes. Se o trabalho for mal feito, ela mesma arcará com as consequências operacionais. “Isso é um incentivo para que a modernização seja bem feita.”
Sobre o porte dos municípios, ela desfaz um equívoco comum: o tamanho não é fator determinante para o sucesso ou fracasso de uma PPP. “A gente tem PPPs emblemáticas em municípios muito pequenos, assim como capitais que escolheram não fazer PPP e encontraram suas soluções de outra forma.”
A Nova COSIP e a Expansão para Cidades Inteligentes
Um dos temas mais estratégicos da conversa é a chamada nova COSIP, alteração trazida pela Reforma Tributária de dezembro de 2023 ao artigo 149-A da Constituição Federal. Originalmente criada em 2002 para custear exclusivamente os serviços de iluminação pública e telegestão, a contribuição passa a poder financiar também “sistemas de monitoramento para segurança e preservação de logradouros públicos”, abrindo caminho para que projetos de cidades inteligentes sejam incorporados ao escopo das PPPs com respaldo constitucional.
Para Vanessa, trata-se de um avanço relevante, mas que exige cautela na aplicação. “Esse conceito é bastante amplo e pode ser interpretado para contemplar várias atividades, mas é importante ter esse conceito como referência com razoabilidade, sem estendê-lo demais.” Expandir a COSIP para cobrir serviços que não se enquadrem em “sistemas de monitoramento para segurança e preservação de logradouros públicos” não teria fundamento jurídico e poderia ser considerado inconstitucional, com risco de judicialização.
O impacto sobre contratos já em vigor depende de cada caso. A nova COSIP não altera automaticamente as PPPs existentes, mas abre a possibilidade de aditivos para incorporação de novos serviços. O risco a monitorar, segundo ela, é o município contratar serviços de monitoramento por fora da PPP, onerando a mesma fonte de receita e comprometendo o mecanismo de pagamento da contraprestação já contratada.
Três Pontos de Atenção nas Licitações
Ao mapear os erros mais comuns na modelagem de projetos que envolvem a COSIP, Vanessa aponta três eixos prioritários de atenção. O primeiro é a realização de estudos de viabilidade econômico-financeira consistentes antes de qualquer decisão, para verificar o quanto a COSIP de cada município é capaz de suportar. O segundo é a priorização dos serviços de iluminação pública, de natureza essencial, sobre os demais serviços que passam a poder ser incluídos no escopo. O terceiro é o cuidado com a natureza jurídica dos serviços incorporados, garantindo que estejam dentro dos limites constitucionais da nova COSIP.
Serviços de cidades inteligentes que não se enquadrem nos “sistemas de monitoramento” previstos na Constituição ainda podem estar presentes nos contratos de PPP, mas como receitas acessórias, fora do guarda-chuva da COSIP.
Um Marco Legal que Ainda Pode Evoluir
Olhando para o horizonte regulatório, Vanessa identifica um desafio estrutural: como o Brasil tem 5.571 municípios, cada um com sua própria legislação de COSIP e sua própria interpretação das normas, a falta de uniformidade é um risco sistêmico. “Cada município tem uma COSIP, cada município tem uma regra”, observa. A saída que defende é a criação de orientações nacionais que funcionem como guia para os gestores municipais, sem suprimir as especificidades locais, mas reduzindo a dispersão interpretativa que hoje gera insegurança para todos os atores do setor.
A ABCIP, associação da qual Vanessa faz parte, tem buscado justamente esse papel de interlocução entre municípios, concessionárias e órgãos de controle, reforçando boas práticas e alertando para os pontos de atenção que ela detalhou ao longo da conversa.
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